Krankenkassen reduzieren: Experten bezweifeln Einsparungen durch Linnemanns Pläne

Linnemann will bis 2032 nur noch zehn bis 20 Kassen – Experten sehen keinen systematischen Zusammenhang zwischen Kassengröße und Verwaltungskosten

Veröffentlicht 17.08.2026

Bundesgesundheitsminister Carsten Linnemann will die Zahl der gesetzlichen Krankenkassen drastisch reduzieren. Bis 2032 soll es nach seinen Vorstellungen nur noch zehn bis 20 Kassen geben. Eine Mindestgröße von einer Million Versicherten soll Zusammenschlüsse kleinerer Kassen erzwingen. Doch der von der Bundesregierung eingesetzte FinanzKommission Gesundheit zufolge lässt sich ein entsprechender Spareffekt nicht belegen: Zwischen der Größe einer Krankenkasse und ihren Verwaltungskosten je Versicherten besteht demnach kein systematischer Zusammenhang.

Linnemann: Zehn Krankenkassen reichen

Die Forderung nach einer drastischen Reduzierung der Krankenkassen hatte Linnemann bereits im April 2026 als CDU-Generalsekretär erhoben. In der RTL/ntv-Sendung „Frühstart“ erklärte er, Deutschland habe noch immer mehr als 90 Krankenkassen, die in der Regel die gleichen Leistungen anböten. Das führe zu einem „Riesen Verwaltungsvolumen“. Seine Schlussfolgerung: „Ich finde, zehn Krankenkassen in Deutschland reichen.“

Als möglichen Mechanismus für eine Reduzierung nannte Linnemann zunächst eine Mindestgröße von 200.000 oder 250.000 Versicherten. Vor allem kleinere Krankenkassen sollten aus seiner Sicht in größeren Einheiten aufgehen.

Ende April konkretisierte Linnemann seine Vorstellungen. Nach seinem Vorschlag sollte die Zahl der Krankenkassen bis 2032 von damals 93 auf zehn bis 20 sinken. Gleichzeitig brachte er eine Mindestgröße von einer Million Versicherten je Krankenkasse ins Spiel. Kassen, die diese Größe nicht erreichen, sollten sich zusammenschließen.

Damit würde Linnemanns Konzept weit über die bisherige Entwicklung des Kassenmarktes hinausgehen. Die Zahl der gesetzlichen Krankenkassen ist bereits seit den 1990er-Jahren massiv gesunken. Im Jahr 2026 gab es 93 Kassen.

FinanzKommission sieht keinen systematischen Größenvorteil

Die zentrale Gegenposition zu Linnemanns Argumentation kommt aus dem Kreis der Experten, auf deren Arbeit sich die Bundesregierung bei der GKV-Reform stützt.

Die FinanzKommission Gesundheit untersuchte unter anderem die Verwaltungskosten der Krankenkassen. Ihr Ergebnis fällt deutlich differenzierter aus als Linnemanns Forderung nach einer Mindestgröße: Empirisch lässt sich kein eindeutiger beziehungsweise systematischer Zusammenhang zwischen der Größe einer Krankenkasse und ihren Verwaltungskosten je Versicherten feststellen.

Nach Angaben der Kommission gibt es sowohl kleinere Krankenkassen mit unterdurchschnittlichen Verwaltungskosten als auch größere Kassen mit überdurchschnittlichen Kosten. Eine bestimmte Kassengröße lässt sich deshalb nicht als Garant für besonders effiziente Verwaltungsstrukturen identifizieren.

Der Vorsitzende der FinanzKommission, Wolfgang Greiner, bestätigte gegenüber der Pharmazeutischen Zeitung, dass die Kommission keinen Sparbeitrag einer niedrigeren Anzahl von Krankenkassen errechnen konnte. Die Reduzierung der Kassenzahl war deshalb auch keine entsprechende Sparmaßnahme in den Empfehlungen der Kommission.

Damit steht eine zentrale Annahme von Linnemanns Vorschlag auf dem Prüfstand: Weniger Krankenkassen bedeuten nicht automatisch weniger Verwaltungskosten.

GKV-Spitzenverband weist Linnemanns Argument zurück

Auch der GKV-Spitzenverband kritisierte Linnemanns Vorstoß unmittelbar nach dessen Äußerungen.

Vorstandsvorsitzender Oliver Blatt bezeichnete die Debatte als „ohne Hand und Fuß“ und verwies darauf, dass der Anteil der Verwaltungsausgaben an den Gesamtausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung seit Jahren sinke. Nach Angaben des GKV-Spitzenverbandes entfallen auf die Verwaltung der Krankenkassen rund vier Cent je Euro der GKV-Ausgaben.

Gleichzeitig weist der Verband darauf hin, dass sich die Zahl der Krankenkassen bereits erheblich reduziert hat. Von mehr als 1.000 Krankenkassen in den 1990er-Jahren sind heute noch 93 übrig. Der GKV-Spitzenverband sieht deshalb keinen Beleg dafür, dass eine weitere drastische Reduzierung der Kassenzahl automatisch zu einer effizienteren GKV führen würde.

Auch der Verband der Ersatzkassen verweist darauf, dass mehr als 96 Prozent der GKV-Gesamtausgaben direkt in die Versorgung fließen. Die Verwaltungskosten lagen 2025 bei weniger als vier Prozent der Gesamtausgaben und seien anteilig in den vergangenen Jahren sogar gesunken.

Österreich liefert kein eindeutiges Fusionsargument

Die FinanzKommission hat auch internationale Erfahrungen mit Kassenfusionen betrachtet. Besonders relevant ist dabei Österreich.

Dort wurden die zuvor neun Gebietskrankenkassen im Jahr 2020 zur Österreichischen Gesundheitskasse zusammengeführt. Nach der von der FinanzKommission herangezogenen Analyse konnten daraus keine Kostenvorteile festgestellt werden. Der Kommissionsbericht führt den Fall deshalb gerade nicht als Beleg für einen automatischen Effizienzgewinn durch eine größere Kassenstruktur an.

Damit spricht auch das österreichische Beispiel gegen eine einfache Gleichung:

Weniger Krankenkassen = weniger Verwaltungskosten.

Ein solcher Zusammenhang lässt sich empirisch nicht pauschal feststellen.

13 Milliarden Euro Verwaltungskosten im Fokus

Linnemanns Forderung richtet sich vor allem gegen die Verwaltungskosten der Krankenkassen. Nach Angaben der Bild, die von weiteren Medien aufgegriffen wurden, lagen die Verwaltungsausgaben der 93 Krankenkassen bei rund 13 Milliarden Euro netto.

Die Größenordnung allein sagt allerdings noch nichts darüber aus, welches Einsparpotenzial durch Fusionen tatsächlich realisierbar wäre. Entscheidend ist, welcher Teil der Kosten durch die Zusammenlegung von Krankenkassen tatsächlich entfällt.

Genau hier setzt die Kritik der FinanzKommission an. Wenn kleinere Kassen teilweise niedrigere Verwaltungskosten je Versicherten aufweisen als größere Kassen, kann die bloße Zusammenlegung nicht als gesicherter Sparmechanismus betrachtet werden.

Kassenmarkt bereits stark konzentriert

Auch die Ausgangslage ist weniger fragmentiert, als die politische Debatte über „93 Krankenkassen“ vermuten lässt.

Die 20 größten Krankenkassen versichern bereits rund 84 Prozent der GKV-Mitglieder. Der Markt ist damit schon heute erheblich konzentriert. Die Frage ist deshalb nicht nur, ob es zu viele Krankenkassen gibt, sondern auch, welche Auswirkungen eine weitere Konzentration auf Wettbewerb und Verhandlungsmacht hätte.

Eine Reduzierung auf zehn bis 20 Kassen würde die Zahl eigenständiger Akteure nochmals deutlich verringern. Kleinere Betriebskrankenkassen, Innungskrankenkassen oder andere kleinere Kassen könnten ihre Eigenständigkeit verlieren oder müssten mit größeren Wettbewerbern fusionieren.

Wettbewerb könnte sich verschieben

Linnemann verbindet seine Forderung nicht ausschließlich mit Verwaltungseinsparungen. Er kritisiert auch den aus seiner Sicht unzureichenden Wettbewerb zwischen den Krankenkassen. Die Leistungen seien weitgehend gleich, so seine Argumentation.

Eine geringere Zahl von Krankenkassen würde den Wettbewerb allerdings nicht automatisch verbessern. Entscheidend wäre vielmehr, ob die verbleibenden großen Kassen tatsächlich stärker über Beiträge, Leistungen, Service und Versorgungsmodelle miteinander konkurrieren.

Für die Versicherten könnte eine stärkere Konzentration daher unterschiedliche Folgen haben. Größere Kassen könnten Skaleneffekte nutzen und bestimmte Leistungen effizienter organisieren. Gleichzeitig könnte eine geringere Zahl eigenständiger Wettbewerber den Druck auf einzelne Kassen reduzieren.

Was bedeutet die Konzentration für Krankenhäuser?

Für Krankenhäuser ist die Entwicklung aus einem weiteren Grund relevant. Krankenkassen sind zentrale Vertragspartner der Kliniken – etwa bei Selektivverträgen, besonderen Versorgungsformen, Versorgungsmanagement und sektorenübergreifenden Modellen.

Eine geringere Zahl von Kostenträgern könnte auf der einen Seite die Zahl der Ansprechpartner reduzieren und Vertragsprozesse vereinfachen. Auf der anderen Seite würde die Konzentration die Größe und Verhandlungsmacht der verbleibenden Krankenkassen erhöhen.

Für das Klinikmanagement könnte das insbesondere bei Vergütungsverhandlungen und der Entwicklung neuer Versorgungsmodelle relevant werden. Weniger Kostenträger bedeuten nicht zwangsläufig weniger Aufwand. Sie können vielmehr zu weniger, dafür größeren und verhandlungsstärkeren Vertragspartnern führen.

Die Auswirkungen auf die Krankenhäuser sind deshalb nicht allein unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungskosten zu betrachten. Entscheidend ist auch die zukünftige Machtverteilung zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern.

Kassenfusionen sind kein Selbstzweck

Die politische Diskussion über die Zahl der Krankenkassen greift damit eine reale Strukturfrage der GKV auf. Die Verwaltungskosten sind ein relevanter Ausgabenblock, und die Zahl der Kassen ist seit Jahrzehnten rückläufig.

Die vorliegenden Analysen liefern jedoch keinen Beleg dafür, dass eine weitere drastische Reduzierung der Kassenzahl automatisch zu erheblichen Einsparungen führt. Die FinanzKommission konnte gerade keinen systematischen Zusammenhang zwischen Kassengröße und Verwaltungskosten feststellen.

Damit steht Linnemanns Vorschlag vor einer entscheidenden politischen Frage: Welche konkreten Einsparungen sollen durch die Fusion von Krankenkassen entstehen – und wie lassen sie sich empirisch belegen?

Eine Strukturreform der GKV kann deshalb nicht allein an der Zahl der Krankenkassen festgemacht werden. Entscheidend sind die tatsächlichen Kostenstrukturen, der Wettbewerb zwischen den Kassen und die Qualität der Versorgung.